「大市場 小政府」── 我們恪守的經濟原則

行政長官曾蔭權

一位記者上星期一問我，「十一‧五」經濟高峰會提出的策略性建議是否秉承積極不干預政策。我回答說，「積極不干預政策」是前財政司夏鼎基爵士使用的字眼。香港特別行政區政府近年喜歡以「大市場、小政府」來形容香港特色的資本主義。我們會在「小政府」的規限之下配合市場的需要，盡力支持及推動經濟發展。對於私營界別可以自己做的事，政府不應對市場作任何干預。我認為我們的工作不應囿於籠統的口號。

「積極不干預政策」並非一項非黑即白的政策。夏鼎基爵士一九八○年也提及：「有些人會認為這政策不過是放任主義，說起來好聽一點罷了，有人認為這不過是政府『甚麼都不管』的態度。但事實並非如此：積極不干預政策建基於一個觀點，就是在一般情況下，如果政府試圖規劃私營機構的資源分配，以及阻撓市場力量的運行，政府的行動最終都會徒勞無功，而且更會損害經濟增長，對於開放型經濟體系就更加如此。」他說：「我是用『積極』來形容『不干預』的... ...這其實是指：當政府遇到要求作出干預的建議時，不會純粹因為其性質而慣性認為建議不正確... ...政府會權衡輕重，仔細考慮支持和反對採取干預行動的理據... ...然後，政府才作出積極的決定，研判利害所在。」儘管，「在絕大部分情況下，我們得出的結論都是不干預比較有利。」

回想夏鼎基爵士出任財政司時，全球的經濟思維深受福利國家與社會主義計劃思想影響，凱恩斯經濟學者主導着許多國家的公共政策辯論，大政府、福利主義、國有化與政府干預廣受認同。

香港七十年代的經濟十分波動。一九七三年的股災後，本港經濟步入衰退。接着，發生了兩次石油危機，港元一九七四年起自由浮動，又觸發更強烈反應。在嚴重的通脹下，經濟前景更加不明朗。

夏鼎基爵士認為，香港要應付這些挑戰，必須讓市場力量自己發揮作用。他當時提出「積極不干預政策」，是要抵擋不斷要求政府干預的壓力。

七十年代以來，世界發生了不少的變化。內地的快速經濟改革，東西歐的經濟阻隔結束，全球化年代開始。如今，自由貿易、市場自由化和公開競爭的意識已廣為接受，認為是經濟成功的處方。

在這個發展歷程中，香港有一個共識，就是政府在經濟的基本角色，是為市場提供一個有效運作架構，並在市場運作明顯失調時採取行動。

但隨着香港的經濟發展，經濟須要轉型，政府政策也不能一成不變。例如，政府從八十初的金融危機汲取教訓，建立起完善的貨幣與銀行架構；一九八七年股災後，我們改革了證券市場，為此後二十年發展成為國際金融中心奠下穩固基礎；在一九九七年之後的金融及經濟風暴中，我們進一步開放金融業，開放電信、資訊科技與廣播市場；最近幾年，我們讓地鐵及領匯上市；去年，我們修改稅制，以利於香港進一步發展成為資產管理中心；現在，我們正研究加強競爭政策架構，並就如何擴闊稅基諮詢公眾。這些都是政府不能不承擔的責任。

還有，政府與政府之間的經貿談判，也不能留給市場處理。我們積極參與關稅及貿易總協定談判、世貿談判，捍衛自由貿易，受到其他貿易伙伴敬重。隨着我們與內地的經濟聯繫發展，我們主動與中央政府商討如何能加強聯繫，並在二零零三年推出CEPA。政府的角色，責無旁貸。

除了回應市場發展外，我們另一經濟政策是維持小政府原則。今天，我們以公共開支佔本地生產總值的比例，來監控政府的規模。這方式已經沿用三十多年。夏鼎基爵士在一九八一年的財政預算案中指出：「香港公營部門的相應體積由一九七五年的百分之十六點二上升至一九八○年的百分之二十一點二．．．公營部門決不可以無止境地增佔社會資源．．．其直接結果，是削弱市場面對急速變化的國際經濟環境的應變能力」。在這方面，我們現時面對的處境與夏鼎基爵士於一九八一年所面對的並沒太大分別。

歷任財政司曾以不同方式描述他們的經濟政策和指導原則。彭勵治爵士（一九八一年至一九八六年出任財政司）說：「政府仍然堅持下列的宗旨：支持自由市場經濟。」翟克誠爵士（一九八六年至一九九一年出任財政司）說：「若政府對私營部門的干預減至最少，讓市場自由發揮作用，經濟效益通常就最大」。麥高樂爵士（一九九一年至一九九五年出任財政司）說：「香港的經濟哲學是不難說明的。這就是我們鼓勵創業、奉行低稅制、奉行自由市場及自由貿易。」他說，他所指的「承諾」「或可稱為共識資本主義」。我出任財政司（一九九五年至二○○一年）時強調「最大的支持、最少的干預，以及審慎理財」。梁錦松出任財政司司長（二○○一年至二○○三年）時認為，政府的角色是「積極為市場發展創造條件」。我們現時的財政司司長唐英年的方針則是「市場主導，政府促進」。

多年來，歷任財政司以不同的詞彙來描述香港的經濟狀況，反映出政府對本港經濟變化和需求的回應。不同的詞彙是需要的，也是重要的，因為這樣能以日常慣用的語言，讓市民有效、準確地了解政府政策。不過，單以一句口號式的用語，不能管窺今日我們經濟政策的全豹。如果你仔細研究香港經濟政策，你會發現過去五十多年來的財政司的經濟理念一脈相承之處，在於我們並沒有背離行之有效的自由市場經濟哲學。

事實上，香港一直以來都是自由巿場的典範。過去十二年，香港一直獲美國傳統基金會和費沙爾學會評定為全球最自由的經濟體系。

一九九六／九七年度，我首次以財政司的身份發表財政預算案時，強調政府對經濟所作的努力是「提供基本的法律及規管架構，作為發展自由公平巿場的基礎」；「透過奉行小規模政府，以及奉行稅率低、穩定而明確的稅制，鼓勵企業發展」；及「妥善管理公共財政，以滿足巿民對現代化的基礎建設、更完善的居所及健康護理服務，以及更優良的學校和社會福利的要求」。去年，我作為行政長官發表首份施政報告時，提到主要的經濟策略之一是「在『大市場、小政府』的原則下，鼓勵企業精神和公平競爭」。

香港是高度外向型的經濟體系，這特質逼使我們必須配合全球巿場的力量。《基本法》亦訂明，我們須要維持資本主義的經濟體系，確保貿易和金融服務的巿場自由。然而，我們雖然肯定巿場競爭的重要性，但並不表示政府可以袖手旁觀，處於被動。正如我們在「十一‧五」高峰會的討論上找到明顯而廣泛的共識，就是在面對世界和內地的急速變遷，在採納有利巿場的方針的同時，必須採取主動，研究如何結合政府與市場力量，為社會整體提供合適的平台，貫徹「大市場、小政府」的理念，締造最能支持經濟發展的環境。